主题：应统一地下空间管理机构

我国大多数城市地下空间开发利用管理的现状，既是多头管理，又是实际上的无人管理。从多头管理的角度看，目前，有的城市市政工程局管理人行过街地道、过江隧道等基础设施类型的地下工程，建委管理地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管理民防工程。由于相互之间缺乏协调，常常出现这样的情况：计划埋设管道的线路，却已经建好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量成本增加。从无人管理角度看，如果不是地上地下一体开发建设的工程，而是单独建设地下工程，向哪个部门申请，接受申请的部门根据什么核发规划许可证，如何发放规划许可证，都不明确。 
城市地下空间开发利用管理现状的另一个弊端是，有的地方的城市地下空间开发利用归建设管理部门管理，有的地方的城市地下空间开发利用归规划部门管理，有的地方的城市地下空间开发利用归人民防空部门管理，有的地方的城市地下空间开发利用归土地管理部门管理，还有的地方的城市地下空间开发利用由市政府成立的综合机构管理。总之，各地相差太大。

有效的政府管理体制是构建城市地下空间开发利用良性秩序的关键。从政府科学管理的角度出发，城市地下空间开发利用管理体制应该能有效地保护地下空间产权，促进地下空间的有序开发，管好地下空间的开发利用。在改革与完善已有体制时，既要考虑体制现状，又要发挥具体职能部门的积极性；既要立足现有立法，更要衔接未来的《物权法》。

考虑到现实中政府部门对地面建筑工程不同的管理职能，其具体管理应该相应扩展到地下空间。另外，因有序开发利用涉及产权保护、利用管理及促进开发等，应该明确规定地下空间开发利用的领导协调机构。从该机构的权威性、效率性出发，应由政府统一领导，人防、建设、土地等主管部门分别负责管理。具体运作上可成立城市地下空间开发利用管理委员会，由政府主要负责人担任主任或组长，相关部门负责人担任委员。领导机构的职责是从宏观上调控地下空间的开发利用战略。同时，应在机构下设立若干专业委员会，专业委员会的人员组成应该具有社会代表性，如行业专家、社会人士等，并应确立非官方人员的比例，以保证机构运行的透明度和管理工作的科学性。

在具体管理上，应该注意的是区分防空工程与一般工程分类管理的必要性，但在登记上，对平战结合的地下空间，由将来《物权法》规定的不动产统一登记部门负责，同时应在人防管理部门备案。


（作者为中国社会科学院法学所博士后）

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